多国任命技术大使对加强我国科技外交的启示和建议

自2017年以来，多个国家陆续任命技术大使（Tech ambassador），来处理技术发展与外交之间的关系，服务于本国发展的整体战略。技术外交（Techplomacy）作为一个新的复合名词，不仅在拓展我们所熟知的科学外交（Science Diplomacy）的边界、丰富科学外交的内涵和具体内容，而且正在改变部分国家的外交战略，成为新的外交操作工具。

本文将梳理近5年来多个国家任命技术大使的基本情况，总结多国任命技术大使的共性和特性，给出多国任命技术大使对我国丰富科技外交的启示，阐述我国面临的技术外交挑战，并结合国际技术外交最新趋势，提出对我国科技外交的政策建议。

由于互联网技术、移动通信技术、人工智能技术的发展，以网络应用平台为核心的跨国科技巨头公司日益壮大，使得个人有了多重身份，既是某个实体国家的公民，也是某个跨国科技巨头的虚拟公民（可称为“网络公民”“平台公民”）。这些科技巨头拥有了“国家”的权力，某些国家的政府却无法通过国内治理手段来处理与这些科技巨头的关系。丹麦等一些国家学者和政府官员认识到，只有通过外交途径和手段才能解决这一困境，政府任命技术外交大使就是一种新的技术外交尝试，成为这些国家面对科技发展新挑战、实施国家外交战略的具体工具之一。

（1）新兴技术正在重塑地缘政治。新兴技术对社会发展的深刻变革，加上强大的科技巨头、国际多边组织等非国家行为体的崛起，正在以全新的方式重塑外交政策和地缘政治。例如，网络安全在国家安全中的地位越来越重要，5G网络已经成为国际关系博弈的争议焦点；人工智能正在成为大国科技竞争的新战场。技术影响下的地缘政治不再像传统地缘政治那样注重国家的叠加，而是更注重创造新的技术联盟关系。技术大使的作用就是让国家外交满足并适应国际政治形势的变化。

（2）新兴技术正在威胁国家安全。人工智能对就业前景、大数据应用对个人隐私保护、移动社交媒体对民主和选举、物联网发展对网络安全、数字商业对国家税收、加密货币对金融体系等一系列的影响是国际性的，以前所未有的速度超越国界。数字技术作为国家间竞争的工具，也成为威胁国家安全的新力量，例如，网络攻击和网络监视是对网络主权的威胁；滥用人工智能进行跨国个人数据收集和使用是对其他国家公民隐私的侵犯；社交媒体平台传播虚假信息和恐怖内容会引发宗教和民族冲突；黑客攻击和间谍软件使用会破坏一个国家电信、电力、银行、机场和医院等重要基础设施的运行。2016年美国总统选举过程中，剑桥分析公司利用脸书公司的个人资料，分析选民的个性和政治倾向，从而影响选民投票。该事件在2017年被曝光后，部分欧洲国家对数据技术能够用来操纵政治、破坏民主价值的威胁更加警惕，将此列入外交议题中。

（3）跨国科技巨头权力直逼“国家”。主宰数字技术创新的跨国科技巨头已经变得极具影响力。科技巨头主导着互联网基础设施、电子商务、在线通信，并囤积了大量的个人隐私数据。他们越来越多地与政府管理、军事国防等融合在一起，成为极具影响力的实力集团。在某种程度上，这些科技巨头的经济和政治实力与传统合作伙伴国的实力相当，甚至比其更强。尤其是美国硅谷地区，集中了苹果、微软、谷歌、亚马逊和脸书等多家科技巨头。比起其他行业的大公司，数字技术领域巨头的规模更大，研发投入更大，政治和社会目标更清晰，更能影响公众。虽然许多国家忽略了新技术的发展速度和影响，仍然通过所在国常规外交手段和方法（如罚款、监管和限制措施）与这些科技巨头打交道，但有远见的国家政府必须将其提升为一种新的技术外交手段，采取更积极的方式，改善与硅谷科技巨头的互动与合作关系。必须派遣技术大使作为本国国家利益的代表，来负责处理与跨国科技巨头的关系和事务。

总之，这些国家的政府希望在技术外交倡议或者新的技术外交策略指引下，通过积极参与新兴技术发展与治理，获取机会并规避风险，以确保该国在国际关系中的价值观和利益。

（一）各国任命技术大使概况

丹麦是第一个任命技术大使的国家。作为世界上数字化程度较高的国家，丹麦政府认为，技术发展的新变化和带来的新影响，使得仅仅依靠传统外交关系和传统手段来维护国家利益、保障本国在国外的价值观，是不够的。2017年，丹麦政府提出了技术外交（TechPlomacy）倡议，将技术和数字化提升为国家的跨领域外交和安全政策的优先事项，旨在应对国际外交中的新趋势和挑战。作为技术外交倡议的具体手段，丹麦于2017年任命了世界上第一位技术大使，由曾任丹麦驻印尼大使的职业外交官克莱格（Casper Klynge）担任；2020年10月，第二任技术大使由拉森（Anne Larsen）接任。

丹麦的做法得到了更多欧洲国家的响应。2017年法国、保加利亚先后任命了本国的技术大使，2020年奥地利任命了本国的第一位技术大使。2021年，英国任命前硅谷企业家兼投资者乔·怀特（Joe White）担任英国驻旧金山总领事和技术特使的合并职位。据牛津大学一位外交研究学者统计，到2021年3月，全世界已有20多位技术大使，尽管各国技术大使的职位名称有所不同，例如法国任命的是一位负责数字事务的大使；爱沙尼亚任命的是一位负责网络安全的大使；荷兰任命的是一位负责创新、技术和科学的外交顾问。

（二）各国技术大使的职责

丹麦技术大使领导和执行丹麦政府提出的技术倡议。丹麦技术大使在硅谷、哥本哈根和北京三个地方设立办公室，任务是：（1）与大使馆作用类似，代表丹麦政府与科技巨头进行直接交流，提出关注点或问题，以努力影响技术方向，为丹麦国内应对做准备工作。（2）根据丹麦的利益和价值观，以组建新的联盟、参加多边论坛和建立多方利益攸关方伙伴关系等方式，来影响国际技术政策的相关议程。通过技术大使，丹麦旨在提升自己作为一个技术友好型国家的地位和声誉，并在与科技巨头合作中获得商业利益，例如丹麦已经与脸书、苹果和谷歌等科技巨头达成了建设数据中心的土地协议。

其他各国技术大使的诉求不完全相同。保加利亚任命国内一家基金会创始人兼执行主席为技术事务亲善大使，目的是希望吸引更多科技公司来保加利亚，对其国家经济发展进行技术投资。法国作为经济技术大国，技术大使的目标要比其他小国宏大一些，对丹麦政府顺从于科技巨头的做法颇有微词，更希望通过技术大使来提升法国乃至整个欧洲在新技术发展中的地位和作用。

美国科技实力最为雄厚，在技术领域的影响力大到似乎不需要特定的技术大使。但仍有学者建议，拜登政府应该在数字领域任命一位技术大使，原因在于通过这位技术大使，一方面要正确处理政府与本国科技巨头的关系；另一方面发挥技术外交的作用争取技术盟友，更为重要的是要遏制中国“数字威权主义”的蔓延。

与丹麦、法国、英国等国家面临的科技外交问题不同，我国的科技外交形势更加严峻。

（1）西方国家对我国技术创新的恶意标签在增加。针对中国经济技术的快速发展，以美国为首的西方国家及其盟友的一些学者、媒体和政府官员，给中国贴上了多种恶意标签，例如“创新重商主义”“技术民粹主义”“数字威权主义”等等。这些恶意标签的核心是，指责中国技术创新的研发政策、进出口贸易以及对新兴前沿技术的竞争战略，遏制中国高新技术和产业发展，从而减缓中国的经济发展速度和科技自强自立。特别是在世界贸易组织（WTO）、欧盟（EU）、经济合作与发展组织（OECD）、二十国集团（G20）等国际组织或国际会议中，围绕全球气候变化、能源环境等全球性科技议题，这些标签已经加剧了中国与美国等西方国家的意识形态对立和国家间的外交对抗，也需要中国采取更为积极和灵活的技术外交策略和手段来应对。

（2）中美技术博弈对我外交影响巨大。一方面，美国正在以西方价值观，设立“民主科技联盟”，排斥中国进入其所主导的技术体系。新美国安全中心发布的《通用代码：民主技术政策联盟框架》报告指出，美国构建新技术联盟体系的基础是西方价值观，即成员国必须尊重“自由民主”“法治”及“人权”。亚洲学会中美关系中心科技工作小组发布报告《应对中国挑战：美国科技竞争新战略》提出，美国为增强在全球技术标准制定方面的领导地位，必须在关键的国际机构中进行高级别外交。美国采用多边机制在国际研发合作、技术标准制定和科技外交政策实施等方面协调立场的做法，对我国科技外交工作的冲击是巨大的，包括基础研究领域的合作空间变窄、学术交流和人员往来受到限制、参与国际组织事务受到干扰，一些关键技术领域的交流合作更是受到遏制等。

（3）跨国科技巨头对外交带来日趋严竣的挑战。科技巨头在国际舞台上的外交影响力已超过许多国家，大国竞争可以使一个国家用全力来对付另一个国家的科技巨头，一个国家的科技巨头也可以利用自身实力来左右外交政策。一个典型案例是，美国采用全政府路径来绞杀我国跨国科技公司的典型代表华为公司，而美国科技巨头也用来自中国跨国科技公司的竞争反对美国政府的监管和分拆，从而形成与我国科技企业竞争中的更大优势。

（4）我外交部门对科技外交的作用有待强化。40多年来，我国科技外交官在促进我国科技创新和外交关系中发挥了重要作用。我国政府通常是在外交使领馆或者国际组织中设立科技组，任命科技参赞，来负责科技领域的重大议题，与所在国或者所在国际组织开展科技合作。与科技部门重视国际科技合作的程度相比，在日益突出的技术政治和战略面前，外交部门对科技外交的重视整体上仍显不足，包括不够重视为外交谈判提供科学咨询、以技术转移和技术援助开启及提升国家间关系、以技术禁运惩罚他国损害中国利益的行为等，使得科技服务外交的能力受到一定的限制。

虽然有学者认为，技术外交只是科学外交（Science diplomacy）的一部分，技术大使也是科学外交官（Science diplomat）的组成部分，技术大使的职位任命并非重大变革和全新工作，不过是科学外交官或者科技专员使命的延续；但多国任命技术大使对我国外交具有更大的借鉴意义。

（1）任命技术大使可以拓展我国科技外交工作。广义的科学外交的定义包括“为了科学的外交”“服务于外交的科学”和“提升外交的科学”，可见科学发展与外交政策一直是相互关联的。特别是20世纪80年代以来，互联网技术在国家外交中起着更为重要的作用。进入21世纪，科学外交一词更被拓展为“科技外交”或者“科技创新外交”，前沿新兴技术正进一步重塑国家外交事务和国际关系。对我国而言，面对百年未有之大变局，为国际科技竞争特别是从中美科技冷战中胜出，必然需要拓展科技外交的空间，丰富科技外交官的角色。在驻外科技组的职位中，通过增设创新专员、科学特使、技术大使等新职位，可以更好地应对外交中科技议题日益增多和复杂的局面。

（2）任命技术大使是解决外交中涉科技议题的有效方法。前沿科技对外交的影响是巨大的，芯片、5G、人工智能等技术议题已经成为外交议题；外交也影响着技术的发展和部署，特别是美国等西方国家将意识形态和价值观作为国际技术结盟的前提。各国政府都需要在政策和行为上对这种双向互动关系做出快速回应，任命技术大使就是一种积极、主动的选择。通过在某国除首都之外的其他地区派驻技术大使，可以改善与该国某一特定行业的关系。当美国、欧盟在整体外交关系处于低谷时，丹麦等国任命技术大使直接与美国科技巨头沟通的做法，值得我国外交借鉴。

（3）任命技术外交大使可能会改变国家外交运作方式和组织结构。任命技术大使开展科技外交，并没有改变国家外交的本质，即维护本国在外交官所在国的核心利益、扩大本国对外影响力。丹麦等多国任命技术大使的实践表明，外交事务不再为政府外交部门所垄断，参与外交事务的行为主体也更加多元，需要一批在技术外交方面比传统外交部门具有更高专业知识的人员，以应对新兴技术给国家外交带来的挑战。

未来国际战略竞争的态势将从“地缘政治时代”向“技术政治时代”“技术政治战略”转变。我国政府需要将技术外交视为整体外交战略部署的重要组成部分，积极发挥科技外交的作用，提高我国国际话语权和国家软实力。与西方多国任命技术大使主要处理与跨国科技巨头的关系相比，中国任命技术大使将能发挥更大作用。因此，本文提出如下建议：

（1）任命科技大使处理重大科技议题。鉴于科技议题在国家外交和国际关系中重要性日益增加，在部分科技大国如美国、重要国际组织如联合国中，我国政府可考虑设立大使级科技外交官，全权负责重大科技事务，在外交政策与科技合作的目标、行为主体、机制、工具等方面进行统一协调；在一些核心科技议题或者关键技术领域，如海洋、极地、网络、外空、核安全、气候变化、数字经济等，可通过委派临时性科技特别大使，通过外交手段，参与制定国际技术标准和全球科技治理规则，确保中国在国际科技组织中拥有与自身科技实力相当的地位并发挥作用。

（2）重视跨国科技巨头的外交作用。一方面，我国政府要警惕美国等西方国家科技巨头，通过影响本国政府的外交行为和手段，来遏制我国跨国科技大公司在该国的发展；我国政府需要提前研究提出防范预案，来支持、保护我国科技巨头在美国等西方国家中的正常运行；另一方面，我国政府也要出台政策措施，鼓励和支持这些科技巨头在国家外交和国际关系中发挥更大作用。我国政府也可以在美国硅谷通过派驻类似技术大使的专门外交人员，与跨国科技巨头直接建立更广泛的联系。

（3）丰富我国科技外交的操作工具。在我国已经成熟的科技外交操作工具如签署政府间科技合作协议、设立使馆科技处或科技联络处、制定国际科技合作专项计划基础上，将技术外交工具纳入外交行动中，包括培训既懂前沿新兴技术又懂外交的复合型技术外交人员，组织搭建国内外以技术外交为主题的交流网络、平台和会议等。

（4）加强对技术外交规范和制度的研究。与已经实施多年的科学外交的规范成熟相比，技术外交的发展才刚刚开始，面临着外交思路、方法和工具乃至组织结构、运行机制的适应和改变。相关部门可以组建研究团队或设立资助专项，开展未来新兴技术对国家外交和国际关系影响的理论研究，研判未来技术外交趋势，研究制定技术外交的政策、策略、规范和制度，为中国科技外交提供及时的政策咨询。

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转自丨中国科学技术发展战略研究院

作者丨张九庆

编辑丨郑实